Комитетами Государственной Думы подготовлены заключения к Законопроекту № 196666-6
Комитет Государственной Думы по финансовому рынку, как ответственный комитет предлагает принять законопроект в первом чтении, при условии его доработки ко второму чтению по высказанным замечаниям.
Предлагаем ознакомиться с выдержками из заключений некоторых комитетов к законопроекту № 196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям»
Комитет Государственной Думы по финансовому рынку:
Статьей 10 Законопроекта вносятся существенные изменения в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», направленные на пресечение незаконных финансовых операций с учетом новых рекомендаций Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), принятых в феврале 2012 года. Законопроектом в значительной степени изменяется содержание норм, регулирующих права и обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом.
Одной из ключевых новелл Законопроекта является введение в указанный Федеральный закон понятия «бенефициарного владельца», в соответствии с рекомендациями ФАТФ. Согласно Законопроекту, бенефициарный владелец — физическое лицо, которое прямо или косвенно (через третьих лиц), самостоятельно или совместно со своими связанными (аффилированными) лицами имеет возможность определять действия (решения) клиента.
Предусмотрено, что для кредитных организаций критерии отнесения лица к числу бенефициарных владельцев и требования к процедуре идентификации указанных лиц будут устанавливаться Банком России. Законопроектом также предусмотрена обязанность клиентов организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом, предоставлять информацию о своих бенефициарах указанным организациям.
Комитет отмечает, что в отсутствие разработанной правовой базы и работающих механизмов определения корпоративного контроля и аффилированности лиц, фиксирование конкретных критериев определения бенефициаров как на уровне специального законодательства, так и тем более на уровне подзаконных нормативно-правовых актов вряд ли является оправданным и целесообразным, поскольку применение специальных критериев в отсутствие общих норм законодательства неизбежно приведет к проблемам в правоприменении.
По мнению Комитета Законопроект не закрепляет достаточных правовых механизмов для получения соответствующей информации у клиентов (за исключением возможности одностороннего отказа от исполнения/заключения договора банковского счета) и ее последующей проверки (учитывая содержание рекомендаций ФАТФ № 24 и 25), а равно не обязывает клиентов — юридических лиц раскрывать/обновлять информацию о физическом лице — бенефициарном владельце.
Учитывая необходимость корректной реализации Рекомендаций ФАТФ, Комитет полагает, что конструируемые нормы нуждаются в широком обсуждении при доработке Законопроекта ко второму чтению.
Так, экспертное сообщество полагает, что возможная реализация указанных требований может проходить на этапе государственной регистрации юридических лиц, когда учредители юридических лиц будут обязаны сами раскрывать все цепочки бенефициаров и контролирующих лиц регистрационному органу, с последующим раскрытием данных сведений вместе со сведениями из ЕГРЮЛ.
Кроме того, при проработке порядка выявления бенефициарных владельцев Комитет отмечает целесообразность введения ряда исключений, когда данная обязанность не возникает (например, в отношении государственных компаний и корпораций, публичных компаний, а также компаний, во владении которых ни одно из физических лиц не имеет более 25% капитала, и т.д.). Дополнительно нуждаются в урегулировании ситуации, когда в цепочке бенефициарных владельцев / контролирующих лиц вовлекается иностранный элемент и право иностранных государств (акции на предъявителя, номинальные акционеры, трасты, фонды, производные финансовые инструменты и т.д. и т.п.).
Законопроект более чем в два раза расширяет перечень операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю. В частности, обязательному контролю будут подлежать операции по принятию/предоставлению средств микрофинансовыми организациями, кредитными потребительскими кооперативами, операции с драгоценными металлами, камнями и т.п., выплаты по результатам любых игр-пари, и др. В значительной степени детализируется обязательный контроль за операциями, проводимыми профессиональными участниками рынка ценных бумаг.
Комитет отмечает, что элемент системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, заключающийся в передаче уполномоченному органу информации об установленных в законе операциях, подлежащих обязательному контролю, носит формальный характер. В развитых странах упор в системе противодействия отмыванию преступных доходов делается на операции по которым у кредитных организаций возникают обоснованные сомнения в законности их совершения.
В Российской Федерации в 2011 году только кредитные организации направили в уполномоченный орган более 8 млн. сообщений, из которых 5,5 млн. сообщений касались подозрительных операций и 2,8 млн. сообщений -операций подлежащих обязательному контролю. Представляется, что увеличение более чем в 2 раза количества критериев операций подлежащих обязательному контролю соответствующим образом отразится как на объеме передаваемых сообщений так и на операционных затратах организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом.
Таким образом, в процессе доработки Законопроекта ко второму чтению целесообразно проанализировать, в том числе с позиции требований ФАТФ, возможность перехода от обязательного контроля операций к системе контроля за подозрительными операциями.
Законопроектом существенно изменены положения, регулирующие основания отказа кредитными организациями от заключения договора банковского счета (вклада), либо отказа в проведении операций. В проектируемых Законопроектом случаях, банк (либо иная организация осуществляющая операции с денежными средствами) будет вправе, а в некоторых случаях – обязан отказаться от заключения договора банковского счета или исполнения обязанностей по нему (проведения клиентской операции) , с последующим уведомлением уполномоченного органа обо всех принятых решения такого рода.
Комитет отмечает, что помимо формальных оснований (непредоставление документов, регистрация в оффшорных зонах и т.д.) для отказа от заключения / исполнения договора банковского счета, Законопроект ссылается на возможность применения «критериев обоснованности подозрений», устанавливаемых Банком России в подзаконных нормативно-правовых актах. При этом, клиенты организаций осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом наделяются правом оспаривать в суде действия кредитных организаций.
Комитет полагает, что исчерпывающий и конкретный перечень оснований по которым кредитная организация наделяется обязанностью отказаться от заключения / исполнения договора банковского счета должен быть закреплен на уровне федерального закона.
Кроме того в предлагаемой Законопроектом редакции, наличие права клиента оспаривать решение кредитной организации об отказе от исполнения договора на основании наличия у кредитной организации «подозрений», подразумевает возможность и наличие у кредитной организации документарных оснований доказывать в суде факт легализации (отмывания) клиентом доходов, полученных преступным путем, что вряд ли возможно на практике.
Представляется, что вопросы отказа от заключения / исполнения договора банковского счета и проведения финансовых операций требуют широкого обсуждения при дальнейшей работе над законопроектом.
Также широкого обсуждения требуют проектируемые Законопроектом новые основания приостановления операций по банковским счетам на срок до двух рабочих дней до момента получения или неполучения постановления уполномоченного органа о приостановлении операций на дополнительный срок.
Например, в ряде ситуаций, когда у работников организации возникают обоснованные подозрения, что операция совершается клиентом в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем и сумма операции превышает 600’000 рублей. При этом устанавливается, что уполномоченный орган не несет ответственности за убытки, понесенные организацией в результате приостановления ее операций в банке по указанным основаниям.
Таким образом, непонятен порядок применения данной нормы кредитными организациями, поскольку фактически вводится предварительный контроль со стороны кредитных организаций за совершаемыми клиентами операциями и конструируется инструмент приостановления, по сути, любых банковских операций клиентов, включая расчеты.
Комитет по бюджету и налогам:
Вместе с этим, из анализа предлагаемых статьями 1, 7 и 8 законопроекта поправок, предусматривающих внесение изменений в Закон Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации», части первую и вторую Налогового кодекса, следует, что данные законодательные меры, не будучи каким-либо образом связаны с концепцией законопроекта, направленного на противодействие незаконным финансовым операциям, имеют своей целью исключительно усиление контрольных полномочий налоговых органов и введение новых обязанностей налогоплательщиков. Не подлежит сомнению, что реализация данных мер значительно увеличит налоговые риски в деятельности налогоплательщиков, повысит уровень административной нагрузки на них и, как следствие, приведет к значительному ухудшению делового климата в стране. По мнению Комитета, рассмотрение подобных поправок должно осуществляться в рамках общей концепции реформирования налоговой системы Российской Федерации при рассмотрении проектов федеральных законов, относящихся к сфере законодательства о налогах и сборах.
Комитет по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству:
Нельзя согласиться с предложением о предоставлении банку права в одностороннем порядке расторгать договор банковского счета в случаях, установленных указанным Законом, поскольку это приведет не к созданию правовых условий для противодействия незаконным финансовым операциям, а к злоупотреблениям со стороны банков и нарушению прав их клиентов.
Расторжение договора банковского счета по инициативе банка в данном случае возможно только по решению суда (п. 2 ст. 450 ГК РФ). Только судебный порядок расторжения договора, в рамках которого возможно принятие обеспечительных мер (в том числе наложение ареста на денежные средства), соответствует цели законопроекта противодействию незаконным финансовым операциям — и является более эффективным. Суд (а не банк) с учетом всех обстоятельств рассматриваемого спора вправе дать законную и обоснованную оценку: нарушены ли клиентом требования Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» или нет.
Противодействие незаконным финансовым операциям должно осуществляться на стадии исполнения банком поручения клиента о совершении соответствующий операции, когда банк вправе в одностороннем порядке отказать своему клиенту в исполнении его конкретного поручения. Именно отказ банка от осуществления сомнительных переводов денежных средств, а не расторжение договора банковского счета, соответствует цели законопроекта.
Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции:
Комитет по безопасности и противодействию коррупции поддерживает концепцию законопроекта и рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона № 196666-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям.